Л.Төр-Од: Монголчууд парламентын засаглалын үзэл санаанаас ухраагүй

Үндсэн хууль судлаач Л.Төр-Одтой ярилцлаа.

-Монголын нийгэмд 30 жил хэрэгжсэн 1992 оны Үндсэн хуулийг шинэчилье, эсвэл хэвээр нь байлгаад нэмэлт өөрчлөлт хийе гэх байр сууриуд гараад байна. Үүнийг та юу гэж үзэж байна?

-Зарим хүн, судлаачдын зүгээс “Үндсэн хууль бол нийгмийн гэрээ. Ард түмэн, засаг төрийн  хооронд байгуулсан зөвшилцөл” гэж үздэг. Нөгөөтэйгүүр, тухайн улс орны улс төр, нийгэм, эдийн засаг, соёлын харилцааг зохицуулсан тулгуур баримт бичиг ч гэж үздэг. Түүхээс харвал анхны Үндсэн хуулиуд тэгш эрх, эрх чөлөө, ардчилсан ёсны төлөөх тэмцэл, хувьсгалын үр дүнд бий болж байсан. Хамгийн анхных гэвэл 1787 оны АНУ-ын Үндсэн хууль байна.Тэр нь нэгдүгээрт колоничлолын эсрэг, нөгөө нь төлөөллийн ардчилал буюу татвар төлж байгаа учраас төлөөлөл заавал байх. Өөрөөр хэлбэл, парламент байх ёстой, тэр нь конгресс байна. Засаглалаа шууд сонгодог, төрийн тэргүүнтэй байна гээд угсаа уламжилсан хаант засаглалыг халсан. Ийм  үндэслэлээр Үндсэн хуулиа баталж байсан. Францын хувьсгалын дараа 1789 онд анх удаа хүний эрх, иргэний эрх, эрх чөлөөг нэн тэргүүнд тавьсан. Тэр нь Францын Үндсэн хуулийн оршил хэсэг, үндсэн бүрэлдэхүүн болдог хүний болон иргэний  эрх чөлөөний тунхаг бичиг юм.

Энэ бол НҮБ-аас баталсан Хүний эрхийн түгээмэл тунхаглал гарахаас өмнөх дэлхий дахинаа хүний эрхийн анхны суурь баримт бичиг байсан гэж  болно. Үндсэн хуулиуд мөнхийн юм уу, олон жил үйлчилдэг байх албагүй. АНУ-ын Үндсэн хуулийн хувьд яагаад ийм олон жил явж ирсэн бэ. Яагаад зөвхөн нэмэлтүүд оруулж ирэв гэвэл төрийн байгуулалтыг  зөв тогтоож чадсан, Үндсэн хуульдаа төрийн эрх мэдлийн гурван байгууламж буюу хууль тогтоох байгууллага болох  конгресс, гүйцэтгэх байгууллага буюу Ерөнхийлөгч, шүүх буюу Улсын дээд шүүхийнхээ харилцан тэнцвэртэй, харилцан хяналттай арга механизмыг суулгаж чадсанаараа олон жил явж ирсэн. Хүний эрхийн тухай суурь асуудлууд ч ороогүй байсан, сүүлд оруулсан байдаг.

Монгол Улсын хувьд Үндсэн хуулийн уламжлалыг тусгаар тогтнолоо сэргээсэн 1911 оноос  авч үздэг.  1911-1921 онд Үндсэн хуулийн  хэд хэдэн төсөл боловсруулагдаж байсан. 2021 онд Тангарагийн гэрээгээр Ардын засаг, Богд хааны хооронд байгуулсан дүрэм нь тухайн үед боловсруулагдаж байсан Үндсэн хуулийн нэг бүлэг. Яг Үндсэн хууль гэдэг нэршлээрээ бол 1924 онд батлагдаж, дараа дараачийн Үндсэн хуулиуд 1940, /1949  онд томоохон өөрчлөлт орсон/, 1960 онд батлагдаж,  1990 онд нэмэлтийн тухай хууль гарч, 1992 онд ардчилсан шинэ Үндсэн хууль батлагдсан түүхтэй. Түүхэн уламжлалын энэ давтамжийг харвал манай Үндсэн хуулиуд 20-25 жил, 20-30 жилийн хооронд үйлчилж ирсэн. Өнөөгийн нөхцөл нь тогтолцоо, нийгэм, эдийн засгийн харилцаанд томоохон хямралууд бий болсон байна. Үүнийг зохицуулахын нь тогтолцоог бий болгосон тулгуур баримт бичигтэй шууд холбоотой.

-Тогтолцоонд ямар гажуудал байгаа вэ?

-Тухайлбал ганцхан заалт байна. 1992 оны Үндсэн хууль бол УИХ буюу парламентыг зөвхөн хууль тогтоох эрх мэдлийг хадгалж, хэрэгжүүлэхээс гадна төрийн эрх барих дээд байгууллага гэж заасан байдаг. Энэ нь эргээд парламентын дарангуйлал бий болох, 76 хүн  зүгээр нэг гишүүн биш, дор дороо Ерөнхийлөгч, Ерөнхий сайд, Засгийн газрын гишүүн болох амбийцтай, 76 тийшээ харсан байдалтай болсон. Төр нь данхгар, тэр дотор 76 гишүүн бүхнийг мэдэгч болж, тогтолцооны гажуудал бий болчихсон байгаа. Тиймээс эрх мэдлийн тэнцвэртэй байдал, харилцан хяналттай арга механизм ерөнхийдөө ажиллахгүй байна. Иймд үүнийг өөрчлөх ёстой. 1990 онд монголчууд нам төвтэй нийгмээс төр төвтэй нийгэм рүү шилжсэн. Тэгвэл одоо 30 жилийн дараа бид иргэн төвтэй төр, хүний эрх, эрх чөлөөг дээдэлсэн засаг, төр, нийгэм, эдийн засаг, улс төрийн харилцаа руу орох зайлшгүй шаардлага үүссэнийг ялангуяа өнгөрсөн оны сүүлчээс эхлэн үргэлжилсэн жагсаал, цуглаан, залуучууд, иргэд, иргэний нийгмийн байгууллага, ТББ-ууд, улс төрийн хүчнүүдийн шахалт, шаардлагууд харуулж байна.

-Та “Үндсэн хуулиуд мөнхийн юм уу, олон жил үйлчилдэг байх албагүй” гэсэн. Үүнтэй одоогийн Үндсэн хуулийг өөрчлөх шаардлагыг холбон  тайлбарлана уу?

-Нэг жишээ хэлье. Дэлхийн II дайны дараа Европын олон улс шинэ Үндсэн хуулиа баталсан. Жишээ нь, Франц улсын хувьд 1947 онд Үндсэн хуулиа  баталсан. Тэр үед колонийн  эсрэг тэмцэл, нийгмийн бухимдал, тэгш эрх, чөлөөт нийгмийг цогцлоон хөгжүүлэх гэсэн олон нийтийн шахалт, шаардлага, тэмцэл, жагсаал цуглаан, зэвсэгт мөргөлдөөн хүртэл гарч байсан. Тогтолцооны хямрал болсноос Франц улс 1947-1958 онд Тавдугаар Бүгд Найрамдах улсынхаа Үндсэн хуулийг шинэчлэн баталж байсан. Ингэхдээ бүх нийтийн санал асуулгаар баталсан. Тиймээс өнөөдөр  Зөвлөлдөх санал асуулга, жагсаал, цуглаан, Хөгжлийн банкны луйвар,  Нүүрсний хулгай гэхчлэн авлига газар авсантай холбогдуулан Засгийн газрын тэргүүн, Ерөнхий сайд Л.Оюун-Эрдэнэ  нөхцөл байдлыг дүгнэж хэлсэн. Ингэхдээ гурван арга зам байна гэдгийг тодотгосон. Тэр нь бид одоогийн тогтолцоогоороо, бахь байдгаараа  байж болж байна. Өөрөөр хэлбэл, Үндсэн хуульд гар хүрэхгүйгээр органик буюу салбар хууль тогтоомжуудаа батлаад явъя. Жишээлбэл, 2019 онд Үндсэн хуульд оруулсан  нэмэлт, өөрчлөлтийн дагуу 30 гаруй томоохон хууль өөрчлөгдөх ёстой байсан. Үүний тал хүрэхгүй хувь буюу 10 гаруй хууль батлагдчихаад байна. Гэхдээ асуудлын суурь болох гол хууль болсон Улс төрийн намын тухай болон  намын санхүүжилтийн тухай хууль, Үндэсний баялгийн сангийн тухай хууль, төрийн эрх мэдэлтэй холбоотой Ерөнхийлөгчийн тухай хууль гэхэд одоо болтол өргөн баригдаагүй, хэлэлцүүлэгдээгүй, батлагдаагүй байна. Тиймээс эдгээр хуулиудаа батлаад явъя, хэрэгжилтийг нь үзье гэсэн ийм нэг гарц байна.

Хоёр дахь гарц нь юу вэ гэвэл, өнгөрсөн оны зургаадугаар сарын 9-нд УИХ-д суудалгүй, УДШ-д бүртгэлтэй 35 намаас 21 нам нь өргөх бичиг гаргасан. Энэ бичгийн гол санаа нь улс төрийн олон санаа зорилгыг  уралдуулж, өрсөлдөөнт сонгуультай болцгооё. Үүнийг хэрэгжүүлэхийн тулд холимог тогтолцоо буюу хувь тэнцүүлсэн тогтолцоог оруулж ирье. Тэгвэл УИХ-д илүү олон нам суудалтай, нийгмийн төлөөлөл илүүтэй бий болно гэсэн. Тиймээс  хоёр дахь гарц нь юу байна вэ гэвэл,  оны эхэнд болсон Үндэсний чуулга уулзалтаар 2019 оны нэмэлт, өөрчлөлт дутуу дулимаг болсныг хүлээн зөвшөөрч байна. Гол суурь болсон сонгуулийн тогтолцоогоо өөрчилж чадаагүй, сонгогчдын санал гээгддэг, тодруулбал сонгогчдын 40 хувийн санал авсан мөртлөө УИХ-д 80-90 хувийн суудалтай болчихдог нь яах аргагүй доголдол, гажуудал. Нөгөөтэйгүүр, үүнийг засахын тулд хууль тогтоомжоо засах, олон нийтийн оролцоог хангахын тулд мандатын тоог нэмэх шаардлагатай. Тиймээс энэ хоёр асуудлаар Үндсэн хуульдаа нэмэлт, өөрчлөлт оруулъя гэсэн. Гурав дахь гарц гэвэл, ерөнхийдөө жагсагчдаас шаардаад байгаа тогтолцооны өөрчлөлт, эрдэм шинжилгээний бага хурал, Зөвлөлдөх санал асуулга, Үндэсний чуулга уулзалтад оролцогчдын 70 гаруй хувиас дэвшүүлсэн Үндсэн хуулиа өөрчлөх шаардлагатай гэсэн санал юм. Иймд Үндсэн хуулийг бүхэлд нь хянаж үзээд, шинэчлэн найруулах замаар өөрчилж болох юм. Гэхдээ хэрэв өөрчлөх тохиолдолд одоогийн УИХ батлах биш, өмнөх 2019 оны нэмэлт, өөрчлөлт шиг бүх ард түмний санал асуулгаар баталъя. Өөрөөр хэлбэл, ард түмэн өөрсдөө шийдэх ёстой гэж үзэж байгаа.

-Ямар арга замаар ард түмэн энэ эрхээ хэрэгжүүлэх вэ?

-Монголчууд бүх ард түмний санал асуулгыг 1945 онд тусгаар тогтнолын асуудлаар анх  хэрэглэсэн байдаг. Үүнээс хойш нэг удаа ард нийтийн санал асуулга явуулаагүй. 1992 оны Үндсэн хуульд ард нийтийн санал асуулга явуулах зохицуулалт оруулж, 1995 онд Ард нийтийн санал асуулгын тухай хууль баталж, 2017 онд шинэчлэн найруулсан. Энэ хуулийг 33 жил огт хэрэглэсэнгүй. Одоо хуулиа хэрэглэж болох юм. Ард  нийтийн санал асуулга гэдэг  иргэд төрийн үйл хэрэгт шууд оролцох үндсэн эрхийг хангах чухал механизм гэдгийг хүлээн зөвшөөрөх шаардлагатай.

-Засаглалын хэлбэрийн хувьд судлаачид юу гэж харж байна. Сонгодог парламентын тогтолцоогоо сайжруулах уу, эсвэл Ерөнхийлөгчийн засаглалтай байх нь зөв үү?

-Үндсэн хуулийн эрх зүйн харьцуулсан судалгаа, онол практикт үндсэндээ засаглал буюу төрийн ямар хэлбэр байна гэвэл үндсэндээ хоёр хэлбэр байгаа, Хаант засаг, Бүгд найрамдах засаг гэж. Бүгд найрамдах засагтай улс орнуудын хувьд гурав ангилж байгаа. Тухайлбал, парламентын засаглалтай улс орнууд, Ерөнхийлөгчийн засаглалтай улс орнууд, холимог гэж ангилдаг. Холимог нь маш цөөхөн, тодорхой хэлбэл Франц болон Европын зарим орон, түүнчлэн БНСУ байна. Бидний хувьд 1990-1992 оны Үндсэн хуулиа боловсруулж хэлэлцүүлж байх үед энэ асуудал олон нийтийн анхаарлыг ч их татсан, тухайн үеийн АИХ, Улсын Бага хурлын гишүүдийн хувьд ч гэсэн маргаан мэтгэлцээн дагуулсан гол асуудлын нэг байсан. Тухайн үед нэг хэсэг нь хүчтэй Ерөнхийлөгчийн засаглалтай байх ёстой гэсэн байдаг. Нөгөө хэсэг нь АИХ, УБХ гэсэн түүхэн уламжлал байна, 1914 онд бид анхны зөвлөлдөх чиг үүрэгтэй дээд, доод танхимтай  парламентыг тухайн үеийн Засгийн газрын үед байгуулж байсан. Энэ түүхэн уламжлалаа хадгалж, парламентын засаглалтай болох ёстой гэсэн. Ингээд бараг санал тэнцэж, холимог гэх юм уу, тухайн үеийн тодорхойлсноор Ерөнхийлөгч бүхий Бүгд Найрамдах улс гэсэн томьёолол гаргаж ирсэн. Харамсалтай нь өнгөрсөн 30 жилийн практикт  энэ тогтолцоо маань ажиллахгүй байгаа юм байна.

Ерөнхийлөгч нь Засгийн газартайгаа өрсөлддөг, тусдаа мөрийн хөтөлбөртэй явдаг. Сөрөг хүчний намаас нэр дэвшээд гарчихвал сөргөлддөг, Үндсэн хуулийн бус байдлаар буюу салбарын хууль тогтоомжоор  эрх мэдлээ нэмэгдүүлэх, албан тушаалаа урвуулан  ашигладаг, өөрөөр хэлбэл эргээд авлигыг  өндөр түвшинд гаргадаг хөрс суурь болчхоод байгаа. Тиймээс  үүнийг засах шаардлагатай. Судлаачийн хувьд хэлэхэд, олон нийт ч, Засгийн газар, УИХ ч, УИХ-д суудалгүй намуудын  байр сууриа нэгтгэн боловсруулсан Үндсэн хуулийн шинэчилсэн найруулгын төсөл ч тэр парламентынхаа ардчиллаар явъя. Парламентат засаглалтай байя гэсэн үзэл санаанаас ухраагүй. Харин ч үүнийгээ бэхжүүлж, илүү тодор­хой болгосон. Тэр нь Ерөнхийлөгчийг хоёр тан­химаасаа сонгодог,  иргэн төртэй нийгмийг байгуулъя. Монгол Улсын Ерөнхийлөгч намаас дэвшиж, эргээд намын бодлогыг хэрэгжүүлдэг бус,  үндэсний эв нэгдлийг илэрхийлэгч байя, Үүний тулд нэг танхимыг улс төрийн намын бус  зөвхөн  бие даагч иргэдийн төлөөллөөс бүрдүүлье. Хамтарсан байдлаар Төрийн тэргүүнээ сонгоё. Ерөнхийлөгч нь гурван эрх мэдэл буюу УИХ, Засгийн газар, шүүх засаглалаа хянадаг, хариуцлага тооцдог  эрх мэдлээ хүний эрх, эрх чөлөөг дээдлэгч, манлайлагчийн түвшинд авчиръя гэсэн ийм саналыг төсөлдөө оруулсан байна.