БАЯЛГИЙН САН: Бүх гишүүн хараат бус байх нь ТУЗ-ийг ЧАДАМЖГҮЙ болгох уу?

Баялгийн сан байгуулж буй нөхцөлд удирдлага нь ямар байх вэ гэдэг нь хамгийн чухал, анхаарч үзэх ёстой асуудал гэдгийг Удирдлагын академийн Удирдахуйн ухааны сургуулийн захирал, доктор (Ph.D), дэд профессор Б.Баясгалан "Зөвлөлдөж шийдье" уулзалтад илтгэл тавихдаа хэлж байсан. 

Олон улсын туршлагаас харахад баялгийн санг үндсэндээ хөрөнгө оруулалтын сан хэлбэрээр ажиллуулдаг, бидний хувьд олон улсын сайн туршлагыг нэвтрүүлж мэргэжлийн баг удирдсанаар тухайн сангийн эх үүсвэрээр улс орныхоо хөгжилд нэн шаардлагатай төслүүдийг санхүүжүүлэх боломж бүрдэнэ. Нөгөөтэйгүүр, сангийн удирдлагыг ил тод,  зөв сонгож чадахгүй нөхцөлд улс төрөөс хараат бус байх байдал алдагдах сул талтайг тэрбээр онцолсон юм. 

Тэгвэл ННФ-ын дэргэдэх Төсвийн зөвлөлийн хэлэлцүүлгээс гарсан санал, шүүмжид баялгийн сангийн удирдлагын талаар "ТУЗ-ийн бүрэлдэхүүнийг есөн хараат бус гишүүнтэй байхаар тусгажээ. Ийнхүү ТУЗ-ийн бүх гишүүн “хараат бус гишүүн” байх нь тэдний шийдвэр үр нөлөөтэй байх, шуурхай хэрэгжиж чадах эсэхэд нөлөөлөх эрсдэлтэй. Тэрчлэн ТУЗ-ийн гишүүнд оногдуулах хариуцлагаас шалтгаалан бодлогын шийдвэр гаргахтай холбоотой ТУЗ-ийн чадамж харьцангуй сул байх зэрэг сөрөг талтай" гэсэн байна. 

Тодотгоход, Монгол Улс өнгөрсөн жилүүдэд эрдэс баялгийн салбараас олсон орлогынхоо тодорхой хэсгийг хурааж, хуримтлуулна гээд баялгийн сангийн хэлбэр бүхий сангууд байгуулсан ч, бодит байдал дээр 99 хувийг нь хэрэглээд, 1 хувийг л ирээдүйдээ үлдээдэг гэх шүүмжийг олон улсын байгууллагуудаас сонсдог. Тоо дурдвал, манай уул уурхайн салбар 2000 оноос хойших  хугацаанд нийт 28 тэрбум ам.долларын уул уурхайн бүтээгдэхүүн үйлдвэрлэж,  олсон орлогоо бараг бүгдийг нь зарцуулсан  талаар эдийн засагч, судлаач Д.Ган-Очир, Б.Даваадалай, Д.Эрдэнэбаяр нарын судалгаанд бий.

Засгийн газар 2011 оноос хойш Тогтворжуулалтын сан, Ирээдүйн өв санд хуримтлал үүсгэж эхэлснээр 2020 хүртэлх есөн жилд энэ хоёр санд 1.4 тэрбум ам.доллартай тэнцэх хуримтлал хийжээ. Гэсэн ч  эдгээр сангаас 1.2 тэрбум ам.долларын зарцуулалт гарснаар 2020 оны байдлаар цэвэр  дүнгээр  0.2  тэрбум  ам.долларын  үлдэгдэлтэй  л байсан.  Нэг ёсондоо Монгол Улс уул уурхайн орлогынхоо дийлэнхийг хэрэглээд зогсохгүй ирээдүйн орлогоо барьцаалан зээл авсаар байдаг нь хойч үеийнхээ  санхүүгийн дарамтыг нэмэгдүүлж буй үйлдэл гэдгийг эдийн засагчид сануулдаг.

Тиймээс Засгийн газраас УИХ-д өргөн барихаар хүлээгдэж буй Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулийн төсөлд өнгөрсөн жилүүдийн алдаа завхралыг засаж залруулахад чиглэсэн ямар зохицуулалтуудыг тусгасан бэ гэдэг нь анхаарал татаж байгаа юм. 

Түүнчлэн  хараат бус хөндлөнгийн судлаачид, эдийн засагчдын зүгээс Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулийн төсөлд эргэн харах шаардлагатай цөөнгүй асуудлууд бийг хэлж, ярьж буй. Эхэнд дурдсанчлан  Нээлттэй нийгэм форумын дэргэдэх Төсвийн зөвлөлөөс  тус хуулийн төслийн хүрээнд  явуулсан хэлэлцүүлгээс гарсан  санал, шүүмжээс сангийн удирдлагатай холбоотой асуудлыг хүргэе. 

Дэлхийн улс орнууд үндэсний баялгийн сангийнхаа хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэхэд компанийн нэгдэл эсхүл хөрөнгө оруулалтын менежментийн компани болон банкаар (төв банк, хөрөнгө оруулалтын банк) дамжуулан удирдах хэлбэрийн аль нэгийг сонгож байна. Баялгийн сангийн мөнгөн хөрөнгийг компанийн нэгдлийн хэлбэрээр удирдан хөрөнгө оруулалтын янз бүрийн арга хэрэгслээр амжилттай өсгөн нэмэгдүүлж буй жишээнд Сингапурын “Темасек Холдинг”, БНХАУ-ын “Хөрөнгө Оруулалтын Корпорац”-ийг тус тус нэрлэж болно.

Түүнчлэн манай улсын хувьд ч дээрх олон улсын сайн туршлагад тулгуурлан үндэсний баялгийн сангийн бүрэлдэхүүн болох Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагын хэлбэрийг компанийн нэгдлийн загварчлалаар хэрэгжүүлэхийг зорьж, “Хөгжлийн сангийн тухай” хуулийн төсөл боловсруулжээ.

Хөгжлийн сангийн хөрөнгө

Хуулийн төслийн 6 дугаар зүйлд Хөгжлийн сангийн хөрөнгийг хэт явцуу хүрээнд буюу зөвхөн хувьцаа эзэмшигч (Засгийн газар)-ийн шийдвэрээр тогтоохоор байна. Гэтэл Хөгжлийн сангийн явуулж буй үйл ажиллагаатай холбоотойгоор түүний хөрөнгө нь олон төрөлтэй байж болох юм.

Санал: Хуулийн төслийн 6.1-ийг дараах байдлаар өөрчлөх:

6.1. Хөгжлийн сангийн хөрөнгө нь мөнгөн хөрөнгө, үнэт цаас, үл хөдлөх хөрөнгөөс бүрдэнэ.

6.1.1. Хөгжлийн сангийн мөнгөн хөрөнгө нь сангийн үйл ажиллагааны үр дүнд хуримтлагдсан ашиг, үнэт цаасыг арилжсанаас олсон орлого, хувьцааны ногдол ашиг, үл хөдлөх хөрөнгийг бусдад ашиглуулсан, түрээслүүлснээс олсон орлогоос бүрдэнэ.

6.1.2. Хөгжлийн сангийн үнэт цаас нь сангийн эзэмшлийн хувьцаа, өрийн хэрэгсэл, үүсмэл үнэт цаас болон бусад санхүүгийн хэрэгслээс бүрдэнэ.

6.1.3. Хөгжлийн сангийн өмчлөлийн үл хөдлөх хөрөнгө нь дэд бүтцийн чиглэлээр өмчилж буй үл хөдлөх хөрөнгө, бусад үл хөдлөх хөрөнгөөс бүрдэнэ.

 
Хөгжлийн сангийн үйл ажиллагааны зардлыг санхүүжүүлэх

Хуулийн төслийн 10 дугаар зүйлд Хөгжлийн сангийн зардалд хөндлөнгийн аудит болон хөндлөнгийн хөрөнгө оруулалтын менежментийн компаниас авсан үйлчилгээний зардлыг багтааж бусад зардлын санхүүжилтийг тодорхойгүй үлдээсэн байна.

Санал: Хөгжлийн сангийн зардлыг санхүүжүүлэхэд сангийн хөрөнгө болон сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч компанийн хөрөнгийн бүртгэл тооцоо тусдаа байх зарчим баримтлах.

Сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч компанийн өдөр тутмын үйл ажиллагааны болон хөндлөнгийн аудитын зардал, хөрөнгө оруулалтын менежментийн компаниас авсан үйлчилгээний зардлыг Засгийн газраар  батлуулж, зарцуулалтад аудит хийлгэн олон нийтэд танилцуулдаг байх.

Хараат болон охин компани

Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэх компанийн хараат болон компани байгуулахтай холбоотой харилцааг нарийвчлан зохицуулах нь зүйтэй.

Санал: Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч компани нь дараах үүрэгтэй ажиллах. Үүнд, Хөгжлийн сангийн хөрөнгө оруулалттай хувьцаат болон хязгаарлагдмал хариуцлагатай компанийн үнэт цаасыг хуульд заасан шаардлагын дагуу үнэт цаасны хадгаламжийн үйл ажиллагаа эрхлэх эрх бүхий байгууллагад Хөгжлийн сангийн нэр дээр бүртгүүлэх, Хөгжлийн сангийн нэр дээр бүртгэлтэй үнэт цаасыг түүний хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч компанийн охин, хараат компанид арилжихыг хориглох нь зүйтэй.

Хөгжлийн сангийн хувьцаа эзэмшигч

Олон улсад баялгийн сангийн хөрөнгө ард түмэн, төрийн мэдэлд байх, хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч компанийн хувьцааг төрийн байгууллага (Засгийн газар, Сангийн яам) эзэмших жишиг нийтлэг үйлчилдэг. Гэтэл хуулийн төслийн 14.1-д “Засгийн газар Хөгжлийн сангийн хувьцаа эзэмшигч байна” гэж томьёолсон нь оновчгүй байна.

Санал: Хуулийн төслийн 14.1-ийг “Засгийн газар Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгчийн хувьцааг эзэмшинэ” гэж өөрчлөх.

Хуулийн төслийн 14-т доорх агуулга бүхий зохицуулалтуудыг нэмэх:

Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч нь аливаа хэлбэрээр хувьцаанд хөрвөх үнэт цаас, давуу эрхийн хувьцаа, өрийн хэрэгсэл гаргах болон нэмж хувьцаа гаргахыг хориглоно.

Засгийн газар нь Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгчийн хувьцааг (хувьцаа эзэмшигчийн эрхийг) төрийн бусад байгууллагад шилжүүлэхийг хориглоно.

Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч толгой компанийн хувьцааг аливаа хэлбэрээр бусдад шилжүүлэх буюу эзэмшүүлэх, захиран зарцуулах, нээлттэй болон хаалттай хүрээнд арилжаалахыг хориглоно.

Төлөөлөн удирдах зөвлөлийн бүрэлдэхүүн

ТУЗ-ийн бүрэлдэхүүнийг есөн хараат бус гишүүнтэй байхаар тусгажээ. Ийнхүү ТУЗ-ийн бүх гишүүн “хараат бус гишүүн” байх нь тэдний шийдвэр үр нөлөөтэй байх, шуурхай хэрэгжиж чадах эсэхэд нөлөөлөх эрсдэлтэй. Тэрчлэн ТУЗ-ийн гишүүнд оногдуулах хариуцлагаас шалтгаалан бодлогын шийдвэр гаргахтай холбоотой ТУЗ-ийн чадамж харьцангуй сул байх зэрэг сөрөг талтай.

Санал: Хуулийн төслийн 15 дугаар зүйлд дараах агуулга нэмэх:

Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгчийн төлөөлөн удирдах зөвлөл нь есөөс доошгүй гишүүнтэй байх бөгөөд нийт гишүүний гуравны хоёроос доошгүй нь хараат бус гишүүн байна.

Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгчийн төлөөлөн удирдах зөвлөлийн дарга нь Ерөнхий сайд байна.

Сангийн сайд, Уул уурхайн сайд нь хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгчийн төлөөлөн удирдах зөвлөлийн гишүүн байна.

Хөгжлийн сангийн ил тод байдал

Хөгжлийн сангийн ил тод байдлыг дараах байдлаар ангилан олон нийтэд нээлттэй мэдээлэх механизмыг хуулийн төсөлд тусгаж өгөх шаардлагатай.

Үйл ажиллагааны ил тод байдал: Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч компани (төрийн өмчит ХХК), Хөрөнгө оруулалтын менежментийн компанийн үйл ажиллагааны ил тод байдал;

Хяналт, түүний үр дүнгийн ил тод байдал: Хөндлөнгийн аудитын дүгнэлт, эрх бүхий бусад байгууллагын хяналт, шалгалтын тайлангийн ил тод байдал;

Удирдлага, албан тушаалтны мэдээллийн ил тод байдал: Ашиг сонирхлын хамаарлын мэдээллийн ил тод байдал.

Санал: Хөгжлийн сангийн ил тод байдал, тайлагналыг ямар байдлаар хэрхэн хэрэгжүүлэх тухай зохицуулалтыг боловсруулахдаа олон улсад баялгийн сангийн ил тод байдлыг үнэлдэг “Linaburg-Maduell Transparency” индексийг харгалзан үзэж болох юм. Тус индекс нь баялгийн сангуудын мэдээллийн ил тод байдлыг  10 шалгуур үзүүлэлтээр тус бүрд нь нэг оноо өгч дүгнэдэг болохыг тодотгосон юм.