Төрийн компаниудыг улс төрөөс ангид байлгадаг ТЭДНИЙ ТУРШЛАГА ба БИДНИЙ АЛДАА

Эдийн засгийн суурь багтаамжийг тэлэх зорилготой Шинэ сэргэлтийн бодлогыг хэрэгжүүлэх хүрээнд үндсэн 6 зорилтыг эрх баригчид томъёолсны нэг нь Төрийн бүтээмжийн сэргэлт юм. Энэ хүрээнд төрийн өмчит компанийн засаглал, үйл ажиллагааны ашигтай байдлыг сайжруулахын тулд эрх зүйн ямар шинэчлэлт хийх вэ гэдэг асуудал өнгөрсөн саруудад хэд хэдэн удаагийн хэлэлцүүлгээр яригдсан юм.

Ер нь бол төрийн болон орон нутгийн өмчит аж ахуйн нэгжүүдийг өмчийн болон эдийн засгийн хувьд ашигтай байлгах үүднээс бүтцийн өөрчлөлт хийх шаардлагатай байна гэсэн байр суурийг  Засгийн газраас 2021 оны гуравдугаар сард илэрхийлж байсан билээ. Улмаар нэг жил гаруйн дараа буюу 2022 оны 4 дүгээр сард төсвийн тодотгол  болон Төрийн хэмнэлтийн тухай хуулийн төслүүдийн хүрээнд “Монголын хөрөнгийн бирж”, “Монголын цахилгаан холбоо” зэрэг  төрийн өмчит 37 хуулийн этгээдийг 34  хүртэл хувийн энгийн хувьцаа нэмж гарган хөрөнгийн биржээр олон нийтэд нээлттэй худалдан, нээлттэй хувьцаат компани болгохоор УИХ-ын тогтоолын төсөлд тусгаж оруулж ирж, батлуулаад буй.

Тэгвэл эрх зүйн орчны шинэчлэлийн хүрээнд мөн анхаарал татаж буй хуулийн төсөл бол Төрийн болон орон нутгийн өмчит компанийн тухай хуулийн төсөл  юм. Уг хуулийн төслийг хэлэлцэхийг УИХ-аас дэмжсэн учраас анхны хэлэлцүүлэгт бэлтгүүлэхээр Эдийн засгийн байнгын хороонд шилжүүлээд байна.

Хүлээлт дагуулсан зорилтууд бүхий бодлогыг үр дүнтэй хэрэгжүүлье гэвэл Монгол Улс төрийн өмчит компаниудынхаа засаглал, үйл ажиллагааны үнэлэлт, дүгнэлтийг шил толин болгож, улс төрийн нөлөө, хамаарлаар бус эдийн засгийн үр ашигтай байлгах талаас нь харах хэрэгтэй гэсэн байр суурийг тал талаас илэрхийлж байгааг  тодотгоё.

Тухайлбал, ТӨБЗГ-ын дарга Б.Цэнгэл хэлэхдээ ““Компанийн олон улсын засаглалын кодыг дэлхий нийтээрээ мөрдөж байна. Үүнийг манай улс бүрэн хэрэгжүүлэх хэрэгтэй. Яагаад хэрэгжихгүй байна гэхээр сонгуулиар гарсан улс төрийн намын санал, үзэмжээр үйл ажиллагаа нь явагддагтай холбоотой” гэсэн бол МХБ-ийн захирал Х.Алтай “Монголын хөрөнгийн бирж төрийн өмчит компани. Гэхдээ хувьцаат компани болох ёстой. Энэ асуудал нэн тэргүүнд шийдэгдэх шаардлагатай. Шинэ сэргэлтийн бодлогын хүрээнд төрийн өмчит компаниудын асуудлыг яриад өнгөрөх биш ажил хэрэг болгох хэрэгтэй” гэсэн юм.

ТӨБЗГ-ын дарга Б.Цэнгэлийн өгч буй мэдээллээр, төрийн болон төрийн өмчийн оролцоотой 105 компаниудын үзүүлэлтийг жил бүр нэгтгэн гаргадаг бөгөөд 2021 оны жилийн эцсийн байдлаар нийт 18 их наяд төгрөгийн өр, төлбөртэй байгаа аж. Үүнээс жин дарж байгаа компаниудыг нэрлэвэл,

• “Эрдэс монгол нэгдэл” 5,4 их наяд
• Төрийн банк 3,4 их наяд
• Хөгжлийн банк 3 их наяд
• “Монголын төмөр зам” ТӨХК 1.5 их наяд
• “Эрдэнэт үйлдвэр” ТӨҮГ 990 тэрбум
• Улаанбаатар төмөр зам 540 тэрбум төгрөгийн өртэй гэсэн юм.

Харин хамгийн их орлоготой ажилласан хуулийн этгээдийг “Эрдэнэт үйлдвэр” ТӨҮГ 3.1 их наяд төгрөгөөр  тэргүүлж, “Эрдэнэс монголын нэгдэл”  1.5 их наяд төгрөгөөр удаалж байгаа бол хамгийн их ашигтай ажилласан хуулийн этгээдийг “Эрдэнэт үйлдвэр” ТӨҮГ 901 тэрбум төгрөгөөр тэргүүлж, “Эрдэнэс монголын нэгдэл” 126 тэрбум, “Монголросцветмет” ТӨҮГ 85 тэрбум, “Улаанбаатар төмөр зам”  69 тэрбум, Төрийн банк 45 тэрбум төгрөг гэсэн үзүүлэлттэй байна гэсэн юм.

Тэгэхээр Монгол Улсын төрийн өмчит компаниудын тоо болон тэдгээрийн үйл ажиллагаа, өр төлбөр, ашигт ажиллагааны талаарх тоон үзүүлэлтүүд нь реформын шинжтэй өөрчлөлт хэрэгтэй байгааг тодорхой илтгэж байна.

Хууль зүй, дотоод хэргийн сайд Х.Нямбаатар Төрийн болон орон нутгийн өмчит компанийн тухай хуулийн төсөлтэй холбогдуулан хэлэхдээ “Төрийн болон орон нутгийн өмчит компаниудыг Компанийн тухай хуулиар зохицуулж байгаа бол энэ нь анхдагч хуулийн төсөл. Хууль батлагдсанаар төр дөрвөн жилээр улсынхаа тэргүүлэх чиглэлийг тодорхой болгож, тэр чиглэлийн хүрээнд бизнесээ хийнэ. Мөн стратегийн болон эрчим хүч, хог, дулаан зэрэг нийтийн зориулттай тодорхой төрлийн бизнесийнхээ тодорхойлолтыг гаргаж, бусад төрлийн бизнест төр оролцохгүй гэдгээ зарлана. Цаашлаад төр тодорхой чиглэлийн бизнесийн компаниудынхаа үйл ажиллагааг аль болох өөр хооронд нь нэгтгэх, компанийн тухай хуулиар зохицуулна.

Төрийн өмчит компанийн төлөөлөн удирдах зөвлөлийн буруутай шийдвэр, үйл ажиллагаанаас болж тухайн компани алдагдалд орсон нөхцөлд төлөөлөн удирдах зөвлөлийн гишүүдээр хохирлыг нь нөхөн төлүүлэхээр зохицуулалт тусгасан. Түүнчлэн төрийн өмчит компанийг ашиггүй ажиллуулсан тохиолдолд төлөөлөн удирдах зөвлөлийн гишүүн, гүйцэтгэх удирдлагуудыг дараагийн удаа төрийн өмчит компанид томилох, үргэлжлүүлэн ажиллуулахыг  хязгаарлах  зэрэг зохицуулалтыг тусгасан төдийгүй  Төрийн өмчийн бодлого, зохицуулалтын газарт энэ талаарх мэдээллийн сан хөтлөх үүргийг нарийвчлан зохицуулсан гэж байлаа.  Мөн тэрбээр, төрийн өмчит компанийг ашигтай ажиллуулсан нөхцөлд удирдах албан тушаалтанд урамшуулал олгодог дэлхий нийтийн жижиг байдаг.  Гэхдээ тухайн компанийн дүрмээр олон харилцааг нарийвчлан зохицуулах шаардлагатай тул бид ерөнхий харилцааг төсөлд тусгасан” гэсэн юм.

Харин  төсөл дээр ажилласан Ажлын хэсгийн зүгээс хуулийн төслийн 33 дугаар зүйлийн 2-т  тодорхой нөхцөлүүдэд заасан үйлдлийн улмаас компанид учирсан хохирлыг нөхөн төлөх үүрэгтэй байхаар гүйцэтгэх удирдлагыг хариуцлагажуулсан. Энэ нь цаашдаа төрийн өмчит компанийн гүйцэтгэх удирдлагууд улс төрийн чиглэл, удирдамжийн дагуу шийдвэр гаргах боломжгүй болгохын зэрэгцээ, ингэсэн тохиолдолд компанид эрсдэлд учруулсан хохирлыг өөрийн хувийн хөрөнгөөр нөхөн төлж, хариуцах юм. Мөн төрийн болон орон нутгийн улс төрийн албан тушаалтнууд төрийн өмчийн компанийн гүйцэтгэх удирдлага болон төлөөлөн удирдах зөвлөлд орох боломжгүй. Өөрөөр хэлбэл, авлига албан тушаалын болон өмчийн эсрэг гэмт хэрэг үйлдсэн, сүүлийн найман жил улс төрийн намын удирдах албан тушаал хашиж байсан  болон хашиж байгаа хүн төлөөлөн удирдах зөвлөлд нэр дэвших, орох боломжгүй”  гэсэн тайлбарыг өгсөн юм.

Тэгвэл гаднын улс орнуудын жишигт төрийн өмчит компаниудын ТУЗ-ийн ажлын гүйцэтгэлийг хэрхэн үнэлж, дүгнэж, хяналт тавьдаг талаарх мэдээллийг Нээлттэй нийгэм форумын судлаачдын судалгаанд үндэслэн товчоор хүргэе.

Төр хувьцаа эзэмшигчийн эрхийнхээ хүрээнд төрийн өмчийн зохицуулах байгууллагаар дамжуулан ТУЗ-ийн ажлын гүйцэтгэлийг бүх түвшинд хянах замаар түүний ажлын гүйцэтгэлийг үнэлэх нь хамгийн тохиромжтой гэж үздэг. Энэ хандлагын дагуу ТУЗ-ийн ажлын гүйцэтгэлийг шалган үнэлэхдээ тухайн байгууллага нь төлөвлөсөн зорилгодоо хүрч ажиллаж чадсан эсэхэд гол анхаарлаа хандуулдаг. Өөрөөр хэлбэл, ТУЗ-ийн гаргасан шийдвэр нь байгууллагын төлөвлөсөн зорилго, үйл ажиллагааны стратегид тулгуурласан, тэдгээрийг хэрэгжүүлэхэд чиглэсэн эсэхийг гол шалгуур болгон үнэлдэг. Гэхдээ энэ арга нь арилжааны бус тусгай зорилго бүхий ТӨХЭ-ийн ТУЗ-ийн үнэлгээнд тохиромж муутай төдийгүй холбогдох мэдээлэл нь ил тод, нээлттэй бус тохиолдолд үр дүн багатай байдаг.

Улс орнууд ТУЗ-ийн ажлын гүйцэтгэлийг үнэлэхдээ ялгаатай аргууд ашиглаж байна. Тухайлбал, үнэлгээний цар хүрээнд хязгаарлалт тогтоох, ТУЗ-ийн ажлыг нэгдсэн байдлаар эсвэл ТУЗ-ийн дарга болон гишүүн тус бүрийн ажлын гүйцэтгэлийг тусад нь үнэлэх, хөндлөнгийн аудит, дотоод хяналтын нэгжээр дамжуулан компани өөрөө ажлын гүйцэтгэлээ үнэлэх зэргийг энд дурдаж болно.

ТУЗ ажлын гүйцэтгэлээ өөрөө үнэлэх: ЭЗХАХБ-ын гишүүн зарим улсад ТУЗ нь ажлын гүйцэтгэлээ дотоод хяналтын нэгжээрээ дамжуулан өөрөө үнэлэх механизм ашигладаг.

Дотоод хяналтын нэгж нь үнэлгээний үр дүнгээ төрийн өмчийн удирдлагын холбогдох байгууллага ба ТУЗ-ийн гишүүнд нэр дэвшүүлэх хороонд хүргүүлдэг. Зарим тохиолдолд дотоод үнэлгээ заавал хийхийг шаардах ба харин ямар аргаар хийхийг ТУЗ өөрөө шийдвэрлэх эрхтэй байдаг. Өөрөөр хэлбэл, ТУЗ өөрөө дотоод үнэлгээ хийх журам, аргачлал баталж, мөрдүүлнэ гэсэн үг юм.

Сайн туршлага: ТУЗ-ийн өөрийн үнэлгээг бие даасан тусгай хороо эсвэл нэгжээр хийлгэх нь тохиромжтой. Гэхдээ үнэлгээг зөвхөн анкет бөглүүлэх гэх мэт хялбар арга замаар хязгаарлахгүйгээр өөр бусад олон арга хэлбэр ашиглах нь зүйтэй. Дотоод хяналтын нэгжийн үнэлгээг төрийн хяналттай хослуулан хэрэглэх нь хамгийн үр дүнтэй.

Тухайлбал, Шинэ Зеланд Улсад төрийн үнэлгээг бүх ТӨХЭ-ийн хүрээнд ТУЗ-ийн ажлын гүйцэтгэл, ТУЗ-ийн дарга болон гишүүдийн ажлын гүйцэтгэл гэсэн чиглэлээр жилд хамгийн багадаа нэг удаа хийдэг.

Харин Дани Улс дотоод үнэлгээндээ албан бус үнэлгээний хэлбэр болох анкетын аргыг давхар ашигладаг. ТУЗ-ийн дарга нь урьдчилан бэлтгэсэн анкетын асуулгыг гишүүдээрээ бөглүүлэх ба энэ нь ажлын гүйцэтгэлдээ өөрсдөө дүгнэлт хийх боломж олгодог байна.

Анкетын асуулгад ихэвчлэн i) ТУЗ-ийн гишүүд нь зохих шалгуур хангасан эсэх; ii) шийдвэр гаргахдаа зөв асуудалд төвлөрч чадсан эсэх; iii) ТУЗ-ийн хурлын шийдвэр нээлттэйгээр, харилцан санал солилцох байдлаар гарч чаддаг эсэх; iv) хурлын ирц; v) гишүүд хуралдаа зохих бэлтгэлтэй оролцдог эсэх; vi) ТУЗ-ийн дарга гүйцэтгэх удирдлагатайгаа үр дүнтэй хамтран ажиллаж чаддаг эсэх гэх мэт асуулт оруулдаг.

Хөндлөнгийн үнэлгээ: Хөндлөнгийн үнэлгээ нь ТУЗ-ийн ажлын гүйцэтгэлийг үнэлэх бусад механизмтай харьцуулахад ТУЗ-ийн үйл ажиллагаатай холбоотой маргаантай олон асуудлыг шийдвэрлэхэд туслах ач холбогдолтой байдаг.

Сайн туршлага: ТУЗ-ийн ажлын гүйцэтгэлд хөндлөнгийн үнэлгээ хийлгэх нь ТУЗ-тэй холбоотой олон маргааныг шийдвэрлэхэд тустай. ЭЗХАХБ-ын гишүүн улсуудад заавал хөндлөнгийн үнэлгээ хийлгэхээс илүүтэйгээр асуудлыг ТУЗ-ийн бүрэн эрхийн хүрээнд шийдвэрлэж болохоор үлдээсэн байна.

Тухайлбал, Финланд болон Шведэд хөндлөнгийн үнэлгээ хийлгэх эсэхийг ТУЗ өөрөө шийдвэрлэдэг. Нэр дэвшүүлэх хороонд тайлагнах: ТУЗ-ийн ажлын гүйцэтгэлийг үнэлэх нь түүний үйл ажиллагааг сайжруулах, дутагдалтай болон шаардлагатай хүчин зүйлсийг тодорхойлоход чухал билээ. Иймд үнэлгээний тайланг нэр дэвшүүлэх хороонд хүргүүлэх нь ТУЗ-ийн мэргэшсэн байдлыг хангахад бас чухал нөлөөтэй байдаг.

Сайн туршлага: Сайн удирдамж, үе шаттайгаар хийгдсэн ТУЗ-ийн үнэлгээ нь нэр дэвшүүлэх үйл явцад харгалзан үздэг хамгийн чухал мэдээллүүдийн нэг юм.

Чили Улсад ТУЗ-ийн үнэлгээний үр дүнг нэр дэвшүүлэх хороонд хүргүүлдэг ба хороо нь уг үнэлгээний үр дүнд суурилан хүний нөөцийн бодлогоо тодорхойлдог. Үнэлгээний тайланд ТУЗ-ийн дарга болон гишүүдтэй хийсэн ярилцлага, анкетын асуулгын дүн, ТУЗ-ийн гишүүн тус бүрийн ажлын үнэлгээ, төлөвлөсөн зорилго, төлөвлөгөөндөө хүрсэн эсэх мэдээллийг багтаадаг.

Швед Улсад ТУЗ-ийн үнэлгээний тайланг нэр дэвшүүлэх хороонд хүргүүлэх шаардлагыг Компанийн засаглалын кодекст тусган хэрэгжүүлдэг аж.

Мөн олон улсын жишгийг харахад, төрийн өмчит аж ахуйн нэгжийн ТУЗ-ийн гишүүнийг сонгон шалгаруулахад дэмжлэг үзүүлэх бие даасан байгууллага, нэгж бий болгох практик илүү нийтлэг болж буйг судлаачид тодотгож байна. Тухайлбал:

Зарим улсын туршлага:

• Энэтхэг Улсад ТӨХЭ-ийн ТУЗ-ийг сонгон шалгаруулах зөвлөл нь ТУЗ-ийн гишүүнийг сонгон шалгаруулж, салбарын болон бусад яаманд мэдээлэх, зөвлөх чиг үүргийг хэрэгжүүлдэг.

• Шинэ Зеланд Улсад ТӨХЭ-ийн үйл ажиллагаанд хяналт тавих, ТУЗ-д нэр дэвшигчийг сонгон шалгаруулахад Ерөнхий сайд болон салбарын сайдад зөвлөх, мэдээллээр хангах чиг үүрэг бүхий тусгай нэгж болох Төрийн өмчийн хяналт шалгалтын нэгж ажилладаг.

• Хятад Улсад Төрийн өмчийн хяналт, удирдлагын хороо нь стратегийн ач холбогдол бүхий ТӨК-ийн ТУЗ-ийн гишүүнийг сонгон шалгаруулж, томилох бүрэн эрхтэй. Гэхдээ сонгон шалгаруулах ажиллагаанд холбогдох салбарын яам, гадаад болон дотоодод үйл ажиллагаа явуулдаг мэргэжлийн холбоодын санал зөвлөмжийг харгалздаг.

• Чили Улсын БЗС нь ТӨХЭ-ийн ТУЗ-ийн гишүүнийг томилох, чөлөөлөх, сонгон шалгаруулах, ажлын гүйцэтгэлийг үнэлэх чиг үүрэг бүхий төв байгууллага юм.

• Өмнөд Солонгосын Санхүү болон стратегийн бодлогын яам нь хувьцаа эзэмшигчийн чиг үүргийг хэрэгжүүлэх төв байгууллага бөгөөд ТУЗ-ийн гишүүнийг томилох бүрэн эрхтэй. ТУЗ-д Гүйцэтгэх удирдлагын болон ТУЗ-ийн гишүүнийг сонгон шалгаруулах хорооноос шалгаруулсан нэр дэвшигчийг томилдог байна.

Төрийн албан хаагчийн томилгоог хязгаарлах чиглэлээр:

ТӨК-ийн ТУЗ-ийн гишүүдийн тэнцвэрийг хадгалах үүднээс төрийн албан хаагчийн томилгоог хязгаарлах, бусад гишүүдтэй адил үүрэг хүлээлгэх арга хэмжээ авч буй улсуудын тоо нэмэгдсээр байна. Энэ хүрээнд дараах алхмуудыг онцолжээ. Үүнд:

• ЭЗХАХБ-ын гишүүн болон гишүүн бус зарим улсад улс төрийн албан тушаалтан болон сайд нарыг ТУЗ-д ажиллахыг хориглох;

• ТУЗ дэх хувийн хэвшлээс гаралтай гишүүдийн тоог нэмэгдүүлж, төрийн албан хаагчийн тоог хязгаарлах. Жишээлбэл, Энэтхэг Улсад ТӨК-ийн ТУЗ-д дээд тал нь хоёр л төрийн албан хаагч байхыг зөвшөөрдөг;

• Төрийн зохицуулах чиг үүрэг бүхий байгууллагын албан хаагчийг ТӨК-ийн ТУЗ-д ажиллахыг хориглох.

Малайз Улсад ТӨК-ийг улс төрөөс хараат бус болгон, бизнесийн үйл ажиллагааг нь дээшлүүлэхийн тулд зохицуулах байгууллагын төлөөлөл ТУЗ-д орохыг нь хоригложээ.

Мөн ТУЗ-ийн бүрэлдэхүүн дэх хараат бус гишүүдийг тоог нэмэгдүүлэх нь улам чухал болж байна.  Тухайлбал, Өмнөд Солонгос болон Мозамбик улсад ТУЗ-ийн даргаас гадна гишүүдийн олонх нь хараат бус гишүүн байхаар зохицуулжээ.

Түүнчлэн Сингапур Улсын Темасекийг судлаачид онцолж байна. Темасек нь хязгаарлагдмал хариуцлагатай компани хэлбэртэй тул ТУЗ нь заавал хараат бус гишүүнтэй байх үүрэг хүлээгээгүй ч хувийн хэвшлээс гаралтай, олон улсын иргэншил бүхий хараат бус гишүүдээс бүрддэг. Тухайлбал, 2020 оны 4 дүгээр сарын байдлаар ТУЗ-ийн 13 гишүүний 12 нь урьд өмнө төрийн албан тушаал эрхэлж байгаагүй, хувийн хэвшлээс гаралтай гишүүн байгаа юм. Мөн 2014 онд хийгдсэн Темасек нэгдлийн оролцогч (охин компани, хараат компани, багц буюу портфолио компани) 23 компанийг хамарсан судалгаанаас үзэхэд тэдгээрийн ТУЗ-д хараат бус 148 гишүүн байгаа нь нийт гишүүдийн 64.87 хувийг эзэлж байна.

Тэдгээр нь Сингапур Улсын хэмжээнд хүлээн зөвшөөрөгдсөн шилдэг мэргэжилтнүүд байх бөгөөд тал хувь нь төртэй ямар нэг байдлаар албан ёсны хамааралгүй ажээ. Энэхүү мэргэшсэн хараат бус гишүүдээс бүрдсэн ТУЗ нь Темасек загварын цөм юм.

Компанийн засаглалын үүднээс авч үзэхэд ТУЗ-ийн бүрэлдэхүүнд хараат бус гишүүн олон байх нь сайн хэмээн шууд дүгнэх боломжгүй ч хараат бус гишүүний тоо нь ТУЗ-ийн хараат бус байдалтай шууд хамааралтай байдгийг судлаачид тодотгож байна.