ШҮҮМЖ, САНАЛ: Цаасан дээр биш бодитоор хуримтлуулах сан хэрэгтэй

Засгийн газрын өнгөрсөн долоо хоногийн хуралдаанаар  Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулийн төслийг хэлэлцэн,  дэмжээд УИХ-д өргөн мэдүүлэхээр тогтсон билээ.

Монгол Улс өнгөрсөн жилүүдэд эрдэс баялгийн салбараас олсон орлогынхоо тодорхой хэсгийг хурааж, хуримтлуулна гээд баялгийн сангийн хэлбэр бүхий сангууд байгуулсан ч, бодит байдал дээр 99 хувийг нь хэрэглээд, 1 хувийг л ирээдүйдээ үлдээдэг гэх шүүмжийг олон улсын байгууллагуудаас сонсдог.

Тоо дурдвал, манай уул уурхайн салбар 2000 оноос хойших  хугацаанд нийт 28 тэрбум ам.долларын уул уурхайн бүтээгдэхүүн үйлдвэрлэж,  олсон орлогоо бараг бүгдийг нь зарцуулсан  талаар эдийн засагч, судлаач Д.Ган-Очир, Б.Даваадалай, Д.Эрдэнэбаяр нарын судалгаанд бий.

Засгийн газар 2011 оноос хойш Тогтворжуулалтын сан, Ирээдүйн өв санд хуримтлал үүсгэж эхэлснээр сүүлийн есөн жилд энэ хоёр санд 1.4 тэрбум ам.доллартай тэнцэх хуримтлал хийжээ. Гэсэн ч  эдгээр сангаас 1.2 тэрбум ам.долларын зарцуулалт гарснаар 2020 оны байдлаар цэвэр  дүнгээр  0.2  тэрбум  ам.долларын  үлдэгдэлтэй  л байсан.  Нэг ёсондоо Монгол Улс уул уурхайн орлогынхоо дийлэнхийг хэрэглээд зогсохгүй ирээдүйн орлогоо барьцаалан зээл авсаар байдаг нь хойч үеийнхээ  санхүүгийн дарамтыг нэмэгдүүлж буй үйлдэл гэдгийг эдийн засагчид сануулдаг.

Тиймээс Засгийн газраас УИХ-д өргөн барих гэж буй Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулийн төслөөр өнгөрсөн жилүүдийн алдаа завхралыг засаж залруулахад чиглэсэн ямар зохицуулалтуудыг тусгасан бэ гэдэг нь анхаарал татаж буй.

Засгийн газраас тус хуулийн төслийн талаар тодотгохдоо, Монгол Улсын Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт, Монгол Улсын урт хугацааны хөгжлийн бодлогод заасныг хэрэгжүүлэх зорилготой хуримтлалын сан болон хөгжлийн сангаас бүрдэх Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулийн төслийг боловсруулах шаардлага бий болсон. Үндэсний баялгийн сангийн үйл ажиллагаанд эдийн засгийн хүртээмжтэй өсөлтийг хангах, ард түмэнд үр өгөөжийг тэгш, шударга хүртээх, хараат бус, бие даасан байх, ил тод, нээлттэй байх, хариуцлагатай байх зарчмыг баримтлахаар зохицуулсан гэсэн мэдээллийг өгч буй.

Тэгвэл Нээлттэй нийгэм форумын дэргэдэх Төсвийн зөвлөлөөс  тус хуулийн төслийн хүрээнд хэлэлцүүлэг өрнүүлэн  санал, шүүмж боловсруулснаас эшлэн хүргэе.

Хууль эрх зүйн орчин, зорилго, макро эдийн засгийн уялдаа холбоо

Баялгийн сан болон түүний төрөл, тэдгээрийн зорилго чиг үүргийг оновчтой тодорхойлох

Хуулийн төслийн 1 дүгээр зүйлийн 1.1-д хуулийн зорилгыг “...үндэсний баялгийн сангийн төрлийг тогтоож, тус сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэхэд баримтлах нийтлэг зарчим, сангийн тайлагнал, ил тод байдлыг хангахтай холбогдсон харилцааг зохицуулна...” гэж тодорхойлсон хэдий ч төслийн холбогдох зүйл, заалтууд нь дээрх зорилгыг хангахуйц биш, маш ерөнхий тойм байдлаар томьёологдон, хэтэрхий товч буюу есөн зүйлд багтсан байна.

Үндэсний баялгийн сангийн тухай хууль нь энэ төрлийн харилцааг зохицуулах суурь хууль болохын хувьд баялгийн санд баримталж буй төрийн бодлого, баялгийн санг бүрдүүлэгч бусад санд баримтлах нийтлэг зарчим, баялгийн сангийн үйл ажиллагааны үндсэн механизм, баялгийн сангийн эрх зүйн байдал зэрэг зарчмын шинжтэй гол зохицуулалтыг заавал тусгасан байх шаардлагатай. Тухайлбал, Сантьягогийн зарчмын 1-д “Үндэсний баялгийн сан нь бие даасан хуультай байх шаардлагатай ба хууль тогтоомжийн зохицуулалт нь сангийн үйл ажиллагааг үр нөлөөтэй явуулах, сан зорилгоо биелүүлэх боломж нөхцөлийг дэмжсэн байх шаардлагатай” гэж тусгасан байдаг.

Санал: Хуулийн төслийн зорилготой уялдуулан сангийн тайлагнал, ил тод байдал, хариуцлага, хөрөнгийн удирдлагад тавигдах шаардлага зэрэг хуулийн төсөлд одоогоор тодорхой бус байгаа сайн засаглалын шаардлагуудыг тодорхой болгох.

Бусад улсын туршлагаас судлан үзэхэд баялгийн сан нь хуримтлалын, хөрөнгө оруулалтын, хуваарилалтын гэсэн зорилгын хүрээнд үндсэн чиг үүргээ гүйцэтгэж байна. Гэхдээ зарчмын хувьд эрс тэс ялгаатай зорилтын улмаас дээрх гурван зорилгыг нэг сан нэгэн зэрэг хэрэгжүүлж чаддаггүй байна. Тухайлбал, а) хуримтлал, хөрөнгө оруулалтын чиг үүргийг нэг сан хэрэгжүүлэх; б) хөрөнгө оруулалт, хуваарилалтын чиг үүргийг мөн нэг сан хамтад нь хэрэгжүүлж болдог. Харин хуримтлал болон хуваарилалтын чиг үүргийг нэг сан хэрэгжүүлэх боломжгүй. Үүнийг Чили, Норвег, Катар, Сингапур зэрэг улсын сангуудын жишээн дээрээс харж болно.

Гэтэл манайд УИХ-аас баялгийн сантай холбоотой бодлогын шинжтэй хоёр тогтоол гаргасан байдаг. Эхнийх нь буюу 2020 оны 08 дугаар сарын 23-ны өдрийн “Монгол Улсыг 2021-2025 онд хөгжүүлэх таван жилийн үндсэн чиглэл батлах тухай” 23 дугаар тогтоолын 4.6-д “баялгийн сан байгуулж, санхүүгийн үр ашигтай төсөл хөтөлбөрүүдэд хөрөнгө оруулалт хийнэ” гэж тусгажээ. Мөн 2021оны 07 дугаар сарын 01-ний өдрийн “Монгол Улсын хөгжлийн 2022 оны төлөвлөгөө батлах тухай” 56 дугаар тогтоолд “баялгийн сангийн тухай хуулийн төслийг батлуулж хэрэгжүүлнэ”, мөн “баялгийн сангаар дамжуулан байгалийн баялгийг өнөө болон ирээдүй хойч үедээ тэгш шударга хүртээнэ” гэж заажээ. Үүнээс дүгнэхэд баялгийн сан нь хөрөнгө оруулалт хийх, тэгш шударга хуваарилах гэсэн ялгаатай чиг үүргүүдийг нэгэн зэрэг хэрэгжүүлэхээр ойлгогдож байна.

Хуримтлал, хөрөнгө оруулалт, хуваарилалт гэсэн чиг үүргийг нэг сангаар дамжуулан шийдэх нь төвөгтэй бөгөөд энэ гурван зорилгыг бүгдийг нь нэг хуульд багтаах ч бас боломжгүй юм. Иймд нэн түрүүнд энэхүү гурван чиг үүргийн ялгааг бодлого боловсруулагчдын түвшинд буюу Засгийн газар, УУХҮЯ болон Сангийн яам хамтран хэлэлцэж, баялгийн сан болон түүний төрлүүдийн чиглэл, зорилго, гүйцэтгэх үүргийн талаар нэгдсэн байр сууриа тодорхой болгох хэрэгтэй байна.

Санал:

• Баялгийн сангийн аль төрөл, чиглэлийг тэргүүн ээлжид хөгжүүлэх талаарх төрийн бодлогыг тодорхой болгох;

• Баялгийн сангийн төрлийг төрийн бодлого, макро эдийн засагт үзүүлэх нөлөө болон түүнтэй холбоотойгоор хэрэгжүүлэх хөрөнгийн удирдлагын бодлого зэрэгтэй уялдуулан оновчтой тодорхойлох;

• Баялгийн сангийн эрх зүйн байдал, зорилго болон макро эдийн засгийн уялдаа холбоог Ирээдүйн өв сангийн тухай хууль, Хөгжлийн сангийн хуулийн төслийн зохицуулалттай уялдуулан тодорхойлох;

• Монгол Улсын Үндсэн хуульд “газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг Үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлж, тэгш, шударга хүртээхэд чиглэнэ” гэж заасныг хэрэгжүүлэхийн тулд баялгийн сангийн бүрдүүлэгч сангуудын төрөл болон зорилгыг тус тусад нь салгаж зохицуулах;

• Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуульд тусгах үндсэн зарчим, суурь зохицуулалтыг тодорхойлохдоо олон улсад хүлээн зөвшөөрсөн баялгийн санд тавигддаг нийтлэг зарчим, шаардлага, чиг хандлагыг харгалзан үзэх.

Үндэсний баялгийн сангийн хууль тогтоомжийн үйлчлэх хүрээг тодорхой болгох

Баялгийн сангийн бие даасан тогтвортой үйл ажиллагааг хангах зорилгоор зарим хууль тогтоомжийн үйлчлэлийг хязгаарлах шаардлага гарч болох юм. Сантьягогийн зарчим болон бусад орны туршлагаас харахад баялгийн сангийн мөнгөн хөрөнгө нь засгийн газрын эзэмшилд байх бөгөөд түүнийг хөрөнгө оруулалтын арга хэрэгслээр өсгөн арвижуулах шаардлагын үүднээс зарим хууль тогтоомжийг баялгийн санд хамаарахгүй байхаар зохицуулдаг. Иймд баялгийн сангийн үйл ажиллагааг хангахтай холбоотой зарим хуулийн хамаарлыг тогтоох шаардлагатай юм. Тухайлбал, баялгийн сангийн үйл ажиллагаанд Засгийн газрын тусгай сангийн тухай, Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай, Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулиуд үйлчлэхгүй байхаар зохицуулж болох юм.

Дээрх хуулиудыг баялгийн сангийн зохицуулалтын гадна үлдээх нь Үндсэн хууль болон салбар хуулиудын зөрчилд тооцогдохгүй. Харин үүнээс үүдэх зарим сөрөг үр дагавар буюу сангийн мөнгөн хөрөнгийг үр ашиггүй удирдах, авлига, ашиг сонирхлын зөрчлөөс урьдчилан сэргийлэхийн тулд хуулийн төсөлд сангийн мөнгөн хөрөнгийг зарцуулах үйл ажиллагаанд тавих хориглолт, хяналтын механизм, хөрөнгийн удирдлагын мандат, тайлагналын ил тод байдал, толгой болон охин компанийн хяналтын тогтолцоог нарийвчлан зохицуулах шаардлагатай.

Санал: Хуулийн төслийн 3 дугаар зүйл буюу Хуулийн үйлчлэх хүрээ гэсэн хэсэгт үндэсний баялгийн сангийн үйл ажиллагаанд хамаарахгүй хууль тогтоомжуудыг тодорхой дурдах.

I. Институцийн тогтолцоо ба засаглалын бүтэц

Баялгийн сан нь институцийн хувьд ямар тогтолцоотой байх, үйл ажиллагаагаа хэрхэн явуулах, хяналтыг хэн хэрэгжүүлэх зэрэг асуудлууд тодорхой бус байна. Баялгийн сангийн удирдлага, засаглалын харилцааг тодорхойлох нарийвчилсан зохицуулалт хуулийн төсөлд тусаагүй байна.

Санал:

• Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч хуулийн этгээдийн эрх эрх зүйн байдлыг хуулийн төсөлд дэлгэрэнгүй тусгах;

• ТУЗ гишүүдийг сонгох, ажиллах хугацааг сунгах үйл явцыг тодорхой болгох;

• ТУЗ-ийн гишүүдийг сонгох үйл явцыг журмаар зохицуулах нь агуулгын хувьд хуультай зөрчилдсөн журам гарах улмаар сангийн удирдлага, засаглалын асуудлыг хуулиар бус харин эрх мэдэлтний хэмжээнд шийддэг болох эрсдэл дагуулж байна. Иймд хуулийг дагалдан гарах журмыг хуулийн төсөлтэй хамт өргөн барьж УИХ-аар хэлэлцүүлэх эсхүл сангийн удирдлага, засаглалтай холбоотой гол зарчмуудыг нь хуульд өөрт нь суулгаж өгөх.

Одоо үйл ажиллагаа явуулж байгаа Тогтворжуулалтын сан болон Ирээдүйн өв сангийн удирдлагын хэлбэр нэг нэгнээсээ ялгаатай байдаг. Гэхдээ үйл ажиллагааны чиглэл нь зарим талаараа давхацсан байна.

Санал: Тогтворжуулалтын сан, Ирээдүйн өв сан, Хөгжлийн сангийн уялдаа холбоо, нэгдсэн удирдлага зохион байгуулалтыг хангах зохицуулалт бий болгох;

Дээрх сангуудын үйл ажиллагаа Үндэсний баялгийн сантай хэрхэн уялдах, тэдгээрт хяналт тавих, ил тод байдлыг нь хэрхэн хангахыг илүү нарийвчлан зохицуулах.

Хөрөнгө оруулалт ба эрсдэлийн удирдлагын тогтолцоо

Баялгийн сан, түүнийг бүрдүүлэгч сангуудын орлогын эх үүсвэрийн уялдаа холбоо Хуулийн төсөлд тогтворжуулалтын сан буюу “төсвийн тогтворжуулалтын сан”-г баялгийн сангийн төрөлд багтаагаагүй. Энэ тохиолдолд тус сангийн эх үүсвэр болох байгалийн баялгийн орлого нь бусад сангийн орлогын эх үүсвэрээс ямар ялгаатайг тодорхойлох шаардлагатай. Учир нь Хөгжлийн сан, Ирээдүйн өв сан нь мөн л байгалийн баялгийн орлогоос санхүүжихээр байна.

Санал:

• Ирээдүйн өв сан, Тогтворжуулалтын сан, Хөгжлийн сангийн орлогын эх үүсвэрийн уялдаа холбоог хэрхэн хангах, ямар зарчим, бодлого баримтлан хуваарилахыг тодорхой болгох;

• Тогтворжуулалтын санг баялгийн сангийн нэг төрөлд тооцож, Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулиар тусдаа зохицуулагдах талаар хуулийн төсөлд тусгах.

Баялгийн сан болон түүнийг бүрдүүлэгч бусад сангийн уялдаа холбоо, үйл ажиллагаатай холбоотойгоор сангуудын мөнгөн хөрөнгийг ямар байдлаар эргэлтэд оруулах, ямар хэмжээний хуримтлал бий болох, хэрхэн хуваарилах зэрэг макро эдийн засгийн загвар гаргаж, сангийн мөнгөн хөрөнгийг ямар зорилгоор эргэлтэд оруулах гэх мэт бүх асуудлыг хамарсан бүрэн тооцоолол, нэгдсэн зураглал гаргах нь зүйтэй.

Санал: Баялгийн сангийн мөнгөн хөрөнгийн тооцоолол, нийт хуримтлагдах мөнгөн хөрөнгийн хэмжээ зэрэг макро эдийн засгийн тооцооллыг хуулийн төслийн танилцуулгад оруулах шаардлагатай.