ШҮҮМЖ, САНАЛ II: Хөгжлийн сангийн төсөл дэх ОНОВЧГҮЙ ЗААЛТУУД

Засгийн газар өнгөрсөн сард Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулийн төслийг хэлэлцэн,  УИХ-д өргөн мэдүүлэхээр тогтсон. Засгийн газраас уг  хуулийн төслийн талаар тодотгохдоо, Монгол Улсын Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт, Монгол Улсын урт хугацааны хөгжлийн бодлогод заасныг хэрэгжүүлэх зорилготой хуримтлалын сан болон хөгжлийн сангаас бүрдэх Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулийн төслийг боловсруулах шаардлага бий болсон. Үндэсний баялгийн сангийн үйл ажиллагаанд эдийн засгийн хүртээмжтэй өсөлтийг хангах, ард түмэнд үр өгөөжийг тэгш, шударга хүртээх, хараат бус, бие даасан байх, ил тод, нээлттэй байх, хариуцлагатай байх зарчмыг баримтлахаар зохицуулсан гэсэн мэдээллийг өгч буй.

УУХҮ-ийн сайд Г.Ёндон хэлэхдээ “Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт өөрчлөлтөөр “газрын хэвлийн баялаг нь төрийн нийтийн өмч бөгөөд уг баялгийн үр өгөөжийг Үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлж одоо ба ирээдүй үеийн иргэн бүрд тэгш, шударга хүртээх, стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордын үр өгөөжийн дийлэнх нь ард түмэнд ногдож байх зарчмыг тунхагласан". Энэхүү заалтыг хэрэгжүүлэх зорилгоор Үндэсний баялгийн сангийн хуулийн төслийг боловсруулан УИХ-аар хэлэлцүүлэхээр ажиллаж байна. Үндэсний баялгийн санг байгуулахдаа байгалийн баялгийн үр өгөөжийг тэгш, хүртээмжтэй хүргэж буй олон улсын сайн туршлагыг судалж тусгасан. Газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжөөс үндэсний баялгийн санд хөрөнгийн хуримтлалын тогтолцоог бий болгож, нийгэм, эдийн засгийн үр ашигтай төсөл, хөтөлбөрүүдийг санхүүжүүлэхээр төлөвлөсөн.

Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулийн төслийн гол зарчим нь газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжөөс үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлж, санхүүгийн үр ашигтай төсөл, хөтөлбөрүүдийг санхүүжүүлэн дэмжих, хөрөнгийн хуримтлалыг бий болгох тогтолцоог бүрдүүлэхэд чиглэнэ. Үндэсний баялгийн санг холбогдох бодлогын баримт бичгүүдэд заасны дагуу хуримтлалын болон хөгжлийн сангийн хэлбэрээр нэгтгэн байгуулж, хөгжлийн сангийн эрх зүйн үндсийг хуульчлах зайлшгүй шаардлагатай байна.

Энэ хууль хэрэгжсэнээр санхүүгийн зах зээлийн тогтвортой байдлыг хангах, валютын ханшийг тогтворжуулах, Монгол Улсын зээлжих зэрэглэлийг нэмэгдүүлэх, төрийн өмчит компанийн засаглал, ашигт ажиллагааг сайжруулах замаар төсвийн орлогод эерэг нөлөө үзүүлэх, одоо ба ирээдүй үед салбарын өгөөжийг тэгш, шударга хүртээх боломж бүрдэнэ” гэсэн.

Тэгвэл хараат бус хөндлөнгийн судлаачид, эдийн засагчдын зүгээс Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулийн төсөлд эргэн харах шаардлагатай цөөнгүй асуудлууд бийг хэлж, ярьж байгаа юм.

Тухайлбал, Нээлттэй нийгэм форумын дэргэдэх Төсвийн зөвлөлөөс  тус хуулийн төслийн хүрээнд хэлэлцүүлэг өрнүүлэн  санал, шүүмж боловсруулснаас:

• Баялгийн сан болон түүний төрөл, тэдгээрийн зорилго чиг үүргийг оновчтой тодорхойлох
• Үндэсний баялгийн сангийн хууль тогтоомжийн үйлчлэх хүрээг тодорхой болгох
• Хөрөнгө оруулалт ба эрсдэлийн удирдлагын тогтолцоо зэрэг асуудлаарх шүүмж, саналуудыг өмнө нь хүргэж байсан билээ.

Харин  энэ удаад бусад асуудлаарх шүүмж, саналуудаас тодотгон хүргэе.

Дэлхийн улс орнууд үндэсний баялгийн сангийнхаа хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэхэд компанийн нэгдэл эсхүл хөрөнгө оруулалтын менежментийн компани болон банкаар (төв банк, хөрөнгө оруулалтын банк) дамжуулан удирдах хэлбэрийн аль нэгийг сонгож байна. Баялгийн сангийн мөнгөн хөрөнгийг компанийн нэгдлийн хэлбэрээр удирдан хөрөнгө оруулалтын янз бүрийн арга хэрэгслээр амжилттай өсгөн нэмэгдүүлж буй жишээнд Сингапурын “Темасек Холдинг”, БНХАУ-ын “Хөрөнгө Оруулалтын Корпорац”-ийг тус тус нэрлэж болно.

Түүнчлэн манай улсын хувьд ч дээрх олон улсын сайн туршлагад тулгуурлан үндэсний баялгийн сангийн бүрэлдэхүүн болох Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагын хэлбэрийг компанийн нэгдлийн загварчлалаар хэрэгжүүлэхийг зорьж, “Хөгжлийн сангийн тухай” хуулийн төсөл боловсруулжээ.

Тэгвэл Хөгжлийн сангийн хууль бусад хууль тогтоомжтой нийцэх байдлыг Төсвийн зөвлөлөөс дараах байдлаар тодорхойлжээ.

Бодлогын уялдаа холбоо, нийтлэг зарчим, түүний хэрэгжилтийг хангах үүднээс Үндэсний баялгийн сангийн хууль тогтоомж болон хуулийн үйлчлэх хүрээг шинээр батлагдах бусад холбогдох хуулийн төслүүдтэй уялдуулан тодорхойлох шаардлагатай байна гэж үзжээ.

Санал:

• Төрийн болон төрийн өмчийн оролцоотой компанийн тухай хуулийн төслийн ТӨК-ийн удирдлага, зохион байгуулалттай холбоотой заалтуудыг Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагатай холбоотой зохицуулалттай уялдуулан давхцал, зөрүүг арилгах.

• Эрдэс баялгийн салбарын ил тод байдлын тухай хуулийн төслийн зохицуулалтай Хөгжлийн сангийн ил тод байдал, тайлагналын зохицуулалтыг уялдуулан давхцал, зөрүүг арилгах.

• Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгын төслийн төрийн өмчийн ангилал, төрийн өмчийн эрх зүйн байдлын зохицуулалтыг Хөгжлийн сангийн хуулийн төслийн холбогдох зүйл заалттай уялдуулан давхцал, зөрүүг арилгах.

Нэр томьёог оновчтой болгох

Хуулийн төслийн 5 дугаар зүйлийн 5.1-д хөгжлийн санг төрийн өмчит хязгаарлагдмал хариуцлагатай компани хэлбэрээр тодорхойлсон нь оновчгүй, бас хангалттай бус байна. Иймд хөгжлийн сан байгуулах зорилго, үйл ажиллагааны чиглэлтэй уялдуулан түүнийг оновчтой тодорхойлж, хуулийн төслийн нэр томьёоны хэсэгт тусгах нь зүйтэй.

Санал: Хуулийн төслийн 4 дүгээр зүйл “Нэр томьёоны тодорхойлолт” хэсэгт дараах агуулгатай заалт нэмэх.

4.1.7. “хөгжлийн сан гэж газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжөөс өөрт ногдсон хэсгийг идэвхтэй хөрөнгө оруулалтын стратегийн дагуу удирдах, уул уурхайн салбарт дотоодод хэрэгжих төсөл, эрчим хүчний шинэ шийдлүүдийг хөгжүүлэх төрийн өмчит компаниудад санхүүгийн үр ашигтай хөрөнгө оруулалт хийх замаар өөрийн хөрөнгийг арвижуулан үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлэх зорилго бүхий санг”;

4.1.8. ”хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч гэж хөгжлийн санг удирдах компанийг”;

4.1.9. ”хөрөнгийн удирдлагыг мандатаар хэрэгжүүлэгч бусад этгээд гэж тухайн салбарын мэргэшсэн оператор, хөрөнгө оруулалтын менежментийн компани болон бусад оролцогчийг тус тус ойлгоно”.

Хөгжлийн сангийн хөрөнгө

Хуулийн төслийн 6 дугаар зүйлд Хөгжлийн сангийн хөрөнгийг хэт явцуу хүрээнд буюу зөвхөн хувьцаа эзэмшигч (Засгийн газар)-ийн шийдвэрээр тогтоохоор байна. Гэтэл Хөгжлийн сангийн явуулж буй үйл ажиллагаатай холбоотойгоор түүний хөрөнгө нь олон төрөлтэй байж болох юм.

Санал: Хуулийн төслийн 6.1-ийг дараах байдлаар өөрчлөх:

6.1. Хөгжлийн сангийн хөрөнгө нь мөнгөн хөрөнгө, үнэт цаас, үл хөдлөх хөрөнгөөс бүрдэнэ.

6.1.1. Хөгжлийн сангийн мөнгөн хөрөнгө нь сангийн үйл ажиллагааны үр дүнд хуримтлагдсан ашиг, үнэт цаасыг арилжсанаас олсон орлого, хувьцааны ногдол ашиг, үл хөдлөх хөрөнгийг бусдад ашиглуулсан, түрээслүүлснээс олсон орлогоос бүрдэнэ.

6.1.2. Хөгжлийн сангийн үнэт цаас нь сангийн эзэмшлийн хувьцаа, өрийн хэрэгсэл, үүсмэл үнэт цаас болон бусад санхүүгийн хэрэгслээс бүрдэнэ.

6.1.3. Хөгжлийн сангийн өмчлөлийн үл хөдлөх хөрөнгө нь дэд бүтцийн чиглэлээр өмчилж буй үл хөдлөх хөрөнгө, бусад үл хөдлөх хөрөнгөөс бүрдэнэ.

Хөгжлийн сангийн үйл ажиллагааны зардлыг санхүүжүүлэх

Хуулийн төслийн 10 дугаар зүйлд Хөгжлийн сангийн зардалд хөндлөнгийн аудит болон хөндлөнгийн хөрөнгө оруулалтын менежментийн компаниас авсан үйлчилгээний зардлыг багтааж бусад зардлын санхүүжилтийг тодорхойгүй үлдээсэн байна.

Санал:

• Хөгжлийн сангийн зардлыг санхүүжүүлэхэд сангийн хөрөнгө болон сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч компанийн хөрөнгийн бүртгэл тооцоо тусдаа байх зарчим баримтлах.
• Сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч компанийн өдөр тутмын үйл ажиллагааны болон хөндлөнгийн аудитын зардал, хөрөнгө оруулалтын менежментийн компаниас авсан үйлчилгээний зардлыг Засгийн газраар  батлуулж, зарцуулалтад аудит хийлгэн олон нийтэд танилцуулдаг байх.

Хараат болон охин компани

Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэх компанийн хараат болон компани байгуулахтай холбоотой харилцааг нарийвчлан зохицуулах нь зүйтэй.

Санал: Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч компани нь дараах үүрэгтэй ажиллах. Үүнд, Хөгжлийн сангийн хөрөнгө оруулалттай хувьцаат болон хязгаарлагдмал хариуцлагатай компанийн үнэт цаасыг хуульд заасан шаардлагын дагуу үнэт цаасны хадгаламжийн үйл ажиллагаа эрхлэх эрх бүхий байгууллагад Хөгжлийн сангийн нэр дээр бүртгүүлэх, Хөгжлийн сангийн нэр дээр бүртгэлтэй үнэт цаасыг түүний хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч компанийн охин, хараат компанид арилжихыг хориглох нь зүйтэй.

Хөгжлийн сангийн хувьцаа эзэмшигч

Олон улсад баялгийн сангийн хөрөнгө ард түмэн, төрийн мэдэлд байх, хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч компанийн хувьцааг төрийн байгууллага (Засгийн газар, Сангийн яам) эзэмших жишиг нийтлэг үйлчилдэг. Гэтэл хуулийн төслийн 14.1-д “Засгийн газар Хөгжлийн сангийн хувьцаа эзэмшигч байна” гэж томьёолсон нь оновчгүй байна.

Санал: Хуулийн төслийн 14.1-ийг “Засгийн газар Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгчийн хувьцааг эзэмшинэ” гэж өөрчлөх.

Хуулийн төслийн 14-т доорх агуулга бүхий зохицуулалтуудыг нэмэх:

• Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч нь аливаа хэлбэрээр хувьцаанд хөрвөх үнэт цаас, давуу эрхийн хувьцаа, өрийн хэрэгсэл гаргах болон нэмж хувьцаа гаргахыг хориглоно.

• Засгийн газар нь Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгчийн хувьцааг (хувьцаа эзэмшигчийн эрхийг) төрийн бусад байгууллагад шилжүүлэхийг хориглоно.

• Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч толгой компанийн хувьцааг аливаа хэлбэрээр бусдад шилжүүлэх буюу эзэмшүүлэх, захиран зарцуулах, нээлттэй болон хаалттай хүрээнд арилжаалахыг хориглоно.

Төлөөлөн удирдах зөвлөлийн бүрэлдэхүүн

ТУЗ-ийн бүрэлдэхүүнийг есөн хараат бус гишүүнтэй байхаар тусгажээ. Ийнхүү ТУЗ-ийн бүх гишүүн “хараат бус гишүүн” байх нь тэдний шийдвэр үр нөлөөтэй байх, шуурхай хэрэгжиж чадах эсэхэд нөлөөлөх эрсдэлтэй. Тэрчлэн ТУЗ-ийн гишүүнд оногдуулах хариуцлагаас шалтгаалан бодлогын шийдвэр гаргахтай холбоотой ТУЗ-ийн чадамж харьцангуй сул байх зэрэг сөрөг талтай.

Санал:

Хуулийн төслийн 15 дугаар зүйлд дараах агуулга нэмэх:

• Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгчийн төлөөлөн удирдах зөвлөл нь есөөс доошгүй гишүүнтэй байх бөгөөд нийт гишүүний гуравны хоёроос доошгүй нь хараат бус гишүүн байна.

• Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгчийн төлөөлөн удирдах зөвлөлийн дарга нь Ерөнхий сайд байна.

• Сангийн сайд, Уул уурхайн сайд нь хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгчийн төлөөлөн удирдах зөвлөлийн гишүүн байна.

Хөгжлийн сангийн ил тод байдал

Хөгжлийн сангийн ил тод байдлыг дараах байдлаар ангилан олон нийтэд нээлттэй мэдээлэх механизмыг хуулийн төсөлд тусгаж өгөх шаардлагатай.

• Үйл ажиллагааны ил тод байдал: Хөгжлийн сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч компани (төрийн өмчит ХХК), Хөрөнгө оруулалтын менежментийн компанийн үйл ажиллагааны ил тод байдал;

• Хяналт, түүний үр дүнгийн ил тод байдал: Хөндлөнгийн аудитын дүгнэлт, эрх бүхий бусад байгууллагын хяналт, шалгалтын тайлангийн ил тод байдал;

• Удирдлага, албан тушаалтны мэдээллийн ил тод байдал: Ашиг сонирхлын хамаарлын мэдээллийн ил тод байдал.

Санал: Хөгжлийн сангийн ил тод байдал, тайлагналыг ямар байдлаар хэрхэн хэрэгжүүлэх тухай зохицуулалтыг боловсруулахдаа олон улсад баялгийн сангийн ил тод байдлыг үнэлдэг “Linaburg-Maduell Transparency” индексийг харгалзан үзэж болох юм. Тус индекс нь баялгийн сангуудын мэдээллийн ил тод байдлыг  10 шалгуур үзүүлэлтээр тус бүрд нь нэг оноо өгч дүгнэдэг болохыг тодотголоо.